Medios impugnatorios en el Derecho Administrativo peruano: claves para una defensa efectiva
Una guía práctica (y estratégicamente accionable) sobre cómo contradecir actos administrativos en vía administrativa: qué recurso conviene, qué exige la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley 27444), cuáles son los plazos, y cómo evitar errores típicos que “matan” una impugnación.
Lectura rápida (en 6 ideas)
Los recursos administrativos no son “papelería”: son herramientas de control interno para corregir decisiones, depurar el expediente y construir la ruta hacia una solución (y, si corresponde, hacia el proceso contencioso-administrativo).
En el TUO de la LPAG, los recursos principales son reconsideración y apelación. La revisión solo procede si una norma con rango de ley o decreto legislativo la habilita expresamente.
La estrategia cambia según el “problema” del acto: si el punto fuerte es nueva prueba, reconsideración; si es interpretación de pruebas o puro derecho, apelación. Y si el acto no es impugnable, la vía recursiva se traba desde el inicio.
Antes de impugnar, confirma: (i) acto impugnable, (ii) plazo vigente, (iii) órgano competente, (iv) argumento central (hechos/prueba/derecho), (v) pedido claro y (vi) anexos completos.
Impugnar sin identificar bien el acto, sin sustento o fuera de plazo suele terminar en inadmisibilidad/improcedencia. La forma también es estrategia.
Palabras clave: medios impugnatorios, recursos administrativos, recurso de reconsideración, recurso de apelación, recurso de revisión, Ley 27444, LPAG, plazos recursivos, requisitos del recurso.
1. Marco normativo y enfoque: por qué impugnar bien importa
En el Perú, los medios impugnatorios en sede administrativa se articulan principalmente en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), actualmente sistematizada en su Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS. En ese marco, el administrado puede contradecir actos administrativos que lesionen derechos o intereses legítimos, activando un procedimiento recursivo con reglas propias de admisibilidad, plazos y competencia.
En términos de técnica jurídica, impugnar es plantear una contradicción formal que obliga a la administración a revisar su propia decisión (o a elevarla al superior jerárquico). En términos de estrategia, impugnar es controlar el expediente: ordenar hechos, depurar prueba, fijar la controversia y anticipar los puntos que, si no se corrigen en sede administrativa, terminarán escalando a la vía judicial.
Dicho de modo directo: una impugnación sólida no solo busca ganar el recurso; busca también dejar el caso “listo” para el siguiente nivel, si el conflicto lo exige. Esto se vuelve especialmente relevante en materias sancionadoras, licencias, autorizaciones, fiscalización, contratación pública o procedimientos donde el costo del tiempo y los efectos del acto pueden ser relevantes.
A lo largo del artículo usaré un enfoque “doble”: (i) regla jurídica (qué permite o exige la LPAG) y (ii) regla estratégica (cómo usarla para maximizar probabilidad de éxito y minimizar riesgos de inadmisibilidad/improcedencia).
2. ¿Qué actos son impugnables y cuáles no?
No todo lo que incomoda se impugna. La LPAG establece una regla de oro: son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y, excepcionalmente, actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. Esta distinción evita el “recurso por reflejo” y obliga a seleccionar con precisión el objeto de impugnación.
En la práctica, esto significa que muchos actos de trámite (requerimientos, traslados, oficios, constancias internas) no se impugnan de inmediato, sino que se cuestionan y se integran en los argumentos del recurso contra el acto final. Por eso, una defensa efectiva no improvisa al final: registra observaciones en el expediente, formula pedidos de actuación probatoria y cuida las notificaciones.
Si impugnas un acto no impugnable, el debate suele cerrarse en forma y no en fondo. Por eso, antes de redactar, identifica: acto, fecha de notificación, instancia y efectos del acto dentro del procedimiento.
3. Mapa de recursos y decisión estratégica: qué recurso conviene y por qué
La LPAG estructura los recursos de modo funcional: reconsideración (misma autoridad) y apelación (instancia superior). La regla del TUO precisa además que el recurso de revisión solo procede cuando una norma con rango de ley o decreto legislativo lo establece expresamente; no es una “tercera oportunidad” automática.
A nivel de táctica, lo crucial es elegir el recurso en función de la “llave de apertura” del caso: ¿tu problema principal es probar un hecho con evidencia nueva?, ¿o es discutir interpretación de la prueba ya actuada?, ¿o se trata de una cuestión de puro derecho (competencia, tipicidad, motivación, procedimiento)? La elección correcta reduce costos, acelera resultados y evita que el recurso se convierta en un trámite sin impacto.
Una buena impugnación “se gana” con: objeto claro, pedido concreto, hechos ordenados, argumentación jurídica controlada, prueba bien seleccionada y una narrativa procesal coherente. El recurso no compite por extensión, compite por precisión.
4. Recurso de reconsideración: cuándo usarlo y cómo sustentarlo
El recurso de reconsideración se interpone ante el mismo órgano que dictó el primer acto impugnado y, como regla general, debe sustentarse en nueva prueba. La LPAG también prevé que, si el acto proviene de un órgano que constituye única instancia, no se exige nueva prueba. Esta estructura muestra su finalidad: permitir a la propia autoridad revisar su decisión cuando aparece evidencia relevante o cuando, por diseño institucional, no existe una instancia superior dentro de la entidad.
Desde la práctica, la palabra clave es calidad. “Nueva prueba” no es un anexo voluminoso: es un elemento que tiene pertinencia (relación con el hecho controvertido), utilidad (capacidad de influir en la decisión) y idoneidad (fiabilidad). Si la prueba no agrega valor real, el recurso pierde fuerza y se convierte en un paso burocrático.
Además, la reconsideración es especialmente útil cuando el error de la administración es corregible sin “escalar”: omisiones, interpretación inicial incompleta, documentación posterior, o hechos que se acreditan mejor con evidencia reciente. En procedimientos sancionadores, por ejemplo, una reconsideración bien armada puede servir para desvirtuar la imputación con evidencia técnica, o para evidenciar un defecto de tipicidad o motivación desde el expediente.
- Hecho controvertido: define qué hecho exacto requiere prueba.
- Prueba nueva: explica por qué es nueva (no actuada/valorada antes) y por qué importa.
- Nexo lógico: vincula prueba → hecho → consecuencia jurídica (pedido).
- Pretensión concreta: revocar/modificar/anular el acto, según corresponda.
5. Recurso de apelación: cuándo conviene y cómo estructurarlo
El recurso de apelación procede cuando la impugnación se sustenta en diferente interpretación de las pruebas o en cuestiones de puro derecho. Se dirige a la misma autoridad que expidió el acto para que eleve lo actuado al superior jerárquico. En términos institucionales, la apelación expresa un control vertical: una segunda mirada desde un nivel superior.
Estratégicamente, la apelación exige una arquitectura argumentativa más fina que la reconsideración. Si el eje es probatorio, debes mostrar por qué la autoridad valoró mal (incongruencia, omisiones, inferencias ilógicas, falta de motivación sobre puntos esenciales, contradicción con el expediente). Si el eje es jurídico, debes construir el debate como un problema de legalidad: competencia, procedimiento, motivación, tipicidad, razonabilidad, proporcionalidad o interpretación normativa, según el caso concreto.
En la práctica, funciona muy bien una estructura en tres capas: (i) hechos (qué ocurrió y qué dice el expediente), (ii) problema (qué se hizo mal: prueba/derecho) y (iii) pedido (qué debe decidir el superior y con qué alcance). Esta técnica ayuda a que el superior no “adivine” tu pretensión, y reduce el riesgo de respuestas genéricas.
Evita convertir la apelación en un “relato indignado”. El superior revisa legalidad y razonabilidad; si no encuentra un mapa claro del error y del pedido, tenderá a confirmar. Argumenta para que tu impugnación sea “decidable”.
6. Recurso de revisión: tercera instancia excepcional, no automática
Un punto crítico (y muchas veces mal entendido) es el recurso de revisión. El TUO de la LPAG establece que los recursos administrativos son reconsideración y apelación, y añade que solo cabe revisión si una ley o decreto legislativo lo establece expresamente. Esto significa que no basta con “querer” una tercera instancia: debe existir habilitación normativa específica y una configuración competencial que la haga procedente.
En términos de defensa, esta regla es saludable: evita que todo procedimiento se prolongue indefinidamente. Pero también exige atención: si el régimen especial de una materia (por ejemplo, un sector regulado) habilita revisión, se debe identificar y usar correctamente, sin confundirla con una apelación “más”.
Si tu caso necesita “revisión”, primero verifica si existe norma habilitante en el régimen especial aplicable (ley o decreto legislativo) y cómo se configura la competencia nacional. Si no existe habilitación, la ruta recursiva se agota con reconsideración/apelación.
7. Plazos, requisitos y técnica de redacción: lo que define admisibilidad
La defensa efectiva se pierde con frecuencia por errores “pequeños”: plazos, identificación defectuosa del acto, anexos incompletos, o pedidos ambiguos. La LPAG fija que el término para interponer recursos es de quince (15) días perentorios y que deben resolverse en treinta (30) días. En términos prácticos, el plazo se convierte en tu principal variable de gestión: si lo pierdes, el acto queda firme.
Además, el TUO dispone que el escrito del recurso debe señalar el acto del que se recurre y cumplir los requisitos previstos para los escritos en general. En el TUO, esos requisitos se sistematizan en el artículo que regula la presentación de escritos (identificación del administrado/representación, pedido concreto, fundamentos, anexos, y datos de notificación, entre otros).
Redacta tu recurso como si el evaluador viera el expediente por primera vez: título claro, identificación del acto, síntesis del caso, fundamentos separados (hechos/derecho), prueba ordenada y pedido final inequívoco.
| Recurso | Cuándo conviene | Requisito clave | Quién resuelve | Base normativa (TUO LPAG) |
|---|---|---|---|---|
| Reconsideración | Cuando existe nueva prueba relevante o cuando el acto proviene de órgano de única instancia. | Nueva prueba (regla general). | Mismo órgano que emitió el acto. | Art. 219 (D.S. 004-2019-JUS). |
| Apelación | Cuando el debate es interpretación de pruebas o puro derecho. | Fundamentos probatorios o jurídicos sólidos. | Superior jerárquico (vía elevación). | Art. 220 (D.S. 004-2019-JUS). |
| Revisión (excepcional) | Solo si ley/decreto legislativo la habilita expresamente en un régimen especial. | Habilitación expresa + supuestos del régimen especial. | Órgano de competencia nacional (según habilitación). | Art. 218.1 (D.S. 004-2019-JUS). |
La LPAG ha sido objeto de modificaciones en el tiempo. Para uso profesional (y especialmente para litigio), confirma la redacción vigente de artículos y plazos en El Peruano o SPIJ antes de presentar un recurso.
8. Mini-casos didácticos: cómo aplicar los medios impugnatorios
Los recursos no se eligen “por costumbre”, sino por el tipo de problema del acto y por el objetivo del administrado. A continuación, presento dos mini-casos de uso frecuente en práctica administrativa. La idea es que puedas replicar el razonamiento y adaptar la estrategia a tu expediente.
Una persona recibe una resolución sancionadora por presunta infracción a una norma sectorial. Considera que la imputación es injusta y obtiene documentos (o informes) que no se actuaron durante la instrucción y que desvirtúan el hecho imputado.
Interponer reconsideración si la evidencia es realmente nueva, pertinente e idónea, y si puede cambiar el sentido del acto. Si no hay evidencia nueva, evaluar apelación por error de valoración o de derecho.
- Identificación del acto y notificación.
- Hecho imputado y por qué no se acredita.
- Explicación de la prueba nueva y su impacto.
- Pedido claro: revocatoria o nulidad, según corresponda.
Una empresa solicita un permiso/registro y la entidad lo deniega. El expediente muestra que la discusión real no es probatoria, sino interpretativa: la entidad considera que el requisito “X” se cumple de una forma distinta a la que sostiene el administrado.
Interponer apelación si el núcleo es una cuestión de puro derecho o una interpretación de la prueba ya actuada. La apelación se estructura para que el superior revise la legalidad y coherencia del criterio adoptado.
- Delimitación del problema jurídico (qué se interpreta y por qué).
- Lectura razonada del requisito y su finalidad.
- Vínculo con el expediente (hechos acreditados).
- Pedido: revocar y otorgar, o revocar y retrotraer para nueva evaluación motivada.
Si el conflicto no se resuelve en sede administrativa, una impugnación bien construida ayuda a: (i) dejar constancia de la controversia, (ii) robustecer el expediente y (iii) clarificar el problema jurídico para una eventual etapa judicial. En esos escenarios, la precisión del recurso suele ser un activo decisivo.
Preguntas frecuentes
¿Puedo apelar sin presentar reconsideración?
Sí. La reconsideración es un recurso opcional y su no interposición no impide el ejercicio de la apelación. La decisión depende de tu estrategia: si tienes nueva prueba potente, reconsideración puede ser eficiente; si el problema es jurídico o de interpretación, la apelación suele ser el camino natural.
¿Qué pasa si presento el recurso fuera del plazo?
En regla, vencidos los plazos se pierde el derecho a articular recursos y el acto queda firme. Por eso, el control de notificaciones y cómputo de días hábiles es parte central de la defensa. Confirma siempre el cómputo conforme a la normativa aplicable y práctica de la entidad.
¿La apelación suspende automáticamente la ejecución del acto?
En términos generales, la interposición de recursos no suspende la ejecución del acto, salvo supuestos previstos por norma o decisión motivada de la autoridad competente. Si necesitas suspensión, debes analizar el régimen aplicable y sustentar el riesgo de perjuicio de difícil reparación. Verifica la regulación vigente en el TUO de la LPAG y normas especiales del sector.
Conclusiones
Los medios impugnatorios en el Derecho Administrativo peruano son instrumentos de control y garantía del debido procedimiento. Bien utilizados, permiten corregir errores, depurar expedientes y proteger derechos e intereses legítimos frente a la actuación administrativa. Mal utilizados, se convierten en trámites estériles o, peor aún, en oportunidades perdidas por defectos de forma.
La clave no está solo en conocer los nombres de los recursos, sino en dominar el criterio de elección: reconsideración cuando la defensa se apalanca en nueva prueba; apelación cuando el eje es interpretación probatoria o puro derecho; y revisión solo cuando una norma habilita expresamente una tercera instancia. En todos los casos, el éxito se juega en la precisión del objeto, el pedido, el sustento y los anexos.
Finalmente, recuerda que una defensa efectiva es también una defensa estratégica: administra plazos, escribe para que tu recurso sea “decidable”, y verifica siempre la versión normativa vigente en fuentes oficiales (El Peruano/SPIJ) cuando el caso tenga impacto relevante.
Referencias
- Congreso de la República del Perú. (2001). Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. (Perú). Verificar texto vigente en El Peruano/SPIJ.
- Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2019). Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444. (Perú). Verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ.
- Congreso de la República del Perú. (2016). Decreto Legislativo N.° 1272, que modifica la Ley del Procedimiento Administrativo General. (Perú). Verificar texto vigente en El Peruano/SPIJ.
- García de Enterría, E., & Fernández, T. R. (2009). Curso de Derecho Administrativo. Civitas.
- Marienhoff, M. S. (1993). Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot.
- Soto Kloss, E. (1994). Derecho Administrativo: Bases fundamentales. Editorial Jurídica de Chile.
Nota: Si deseas que incorpore doctrina peruana específica (por ejemplo, comentarios a la LPAG) con edición/año/editorial exactos, compárteme esos datos y la integro con precisión APA 7.
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