Introducción
La reinstauración de la bicameralidad en el Perú, mediante la Ley de Reforma Constitucional N.º 31988, marca un momento significativo en la historia del sistema legislativo del país. Esta reforma constitucional, que fue aprobada el 20 de marzo de 2024, restablece la Cámara de Diputados y el Senado, creando un Congreso bicameral que entrará en vigor en las elecciones generales de 2026. Este artículo tiene como objetivo analizar los fundamentos jurídicos de la reforma, su impacto en la gobernabilidad y los desafíos que presenta para la estabilidad política y la administración pública en el Perú.
Antecedentes Históricos y Fundamento Constitucional
Históricamente, el Perú operó bajo un sistema bicameral desde su independencia en 1821 hasta la disolución del Congreso en 1992 por Alberto Fujimori. Este cambio fue un resultado del autogolpe de Estado del 5 de abril de 1992, que inauguró un período de unicameralidad en el Congreso peruano. Durante más de tres décadas, el país funcionó con un Congreso unicameral, y en 2018, una propuesta de retorno a la bicameralidad fue rechazada en referéndum popular.
El retorno a la bicameralidad en 2024 se justifica en el artículo 206 de la Constitución Política del Perú, que regula el proceso de reformas constitucionales. Según este artículo, para modificar la Constitución se requiere la aprobación en dos legislaturas consecutivas con mayoría absoluta o un referéndum popular. La Ley de Reforma Constitucional N.º 31988 cumple con estos requisitos, al haber sido aprobada por el Congreso en dos legislaturas consecutivas. Esto refuerza la legitimidad del proceso y alinea la reforma con los principios constitucionales peruanos.
Análisis Jurídico: La Bicameralidad y sus Fundamentos Doctrinales
La bicameralidad es un principio ampliamente reconocido en la teoría del Estado y el Derecho Constitucional, fundamentado en la idea de balance y control en la elaboración legislativa. En términos doctrinarios, se justifica la existencia de dos cámaras en un parlamento para evitar la concentración del poder y garantizar un debate más amplio y profundo sobre las leyes.
Autores como Maurice Duverger han destacado que el sistema bicameral permite una revisión más cuidadosa de las leyes, al proporcionar una segunda instancia de debate y aprobación. Según Duverger, «la segunda cámara sirve como un contrapeso a las decisiones precipitadas de la primera cámara, protegiendo así los derechos de las minorías y previniendo el abuso de poder por parte de la mayoría» . Esta perspectiva es particularmente relevante en el contexto peruano, donde se ha observado una tendencia a aprobar leyes sin el debido análisis, lo que ha resultado en una alta tasa de leyes declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.
En el contexto del derecho comparado, la bicameralidad es común en países con grandes diversidades regionales o en aquellos que buscan representar diferentes intereses socioeconómicos y políticos. En el caso del Perú, la bicameralidad podría permitir una mejor representación de las diversas regiones del país, dado que el Senado podría actuar como un cuerpo que representa a las regiones, mientras que la Cámara de Diputados representa al pueblo en general.
Impacto en la Gobernabilidad y la Estabilidad Política
El retorno a la bicameralidad tiene implicaciones significativas para la gobernabilidad y la estabilidad política en el Perú. Una de las principales ventajas de un sistema bicameral es que permite una mayor deliberación y reflexión en la aprobación de leyes. Esto es crucial en un país como el Perú, donde el Congreso ha sido criticado por la aprobación rápida y a menudo poco meditada de legislación, lo que ha llevado a una alta tasa de inconstitucionalidad.
El Senado, como cámara alta, se espera que actúe como un filtro adicional, revisando las propuestas legislativas aprobadas por la Cámara de Diputados. Esta función de control puede evitar la aprobación de leyes populistas o mal fundamentadas que podrían tener consecuencias negativas a largo plazo. Un ejemplo reciente es la ley que permitió el retiro de los fondos de la ONP, que, aunque popular entre ciertos sectores, fue criticada por su impacto potencial en la sostenibilidad del sistema de pensiones .
Además, la existencia de un Senado que no puede ser disuelto por el Presidente de la República añade una capa adicional de estabilidad política. En los últimos años, el Perú ha experimentado una serie de crisis políticas, incluidas la disolución del Congreso en 2019 y la destitución de varios presidentes. En este contexto, la bicameralidad podría actuar como un mecanismo de estabilización, evitando la concentración del poder y proporcionando un contrapeso al ejecutivo.
Desafíos de Implementación
A pesar de sus beneficios teóricos, la implementación de la bicameralidad en el Perú presenta desafíos significativos. Uno de los principales retos será asegurar que ambas cámaras del Congreso operen de manera eficiente y coordinada. En otros países, como Argentina y Chile, la relación entre las dos cámaras ha sido una fuente de fricción, lo que ha ralentizado el proceso legislativo y, en algunos casos, ha llevado a un estancamiento político .
Otro desafío es el costo adicional que implica la creación de una nueva cámara legislativa. En un país donde los recursos son limitados, el gasto adicional para mantener un Senado podría ser percibido como innecesario, especialmente si no se perciben mejoras significativas en la calidad de la legislación. Sin embargo, este argumento debe ser balanceado con la potencial mejora en la calidad legislativa y la estabilidad política que un Senado podría ofrecer.
Además, existe la preocupación de que la bicameralidad podría llevar a la duplicación de funciones y alentar la burocracia. Esto podría hacer que el Congreso sea menos ágil en la respuesta a las necesidades urgentes del país. Para mitigar este riesgo, será crucial establecer mecanismos claros de coordinación entre las dos cámaras y definir con precisión las competencias de cada una.
Perspectivas Futuras y Reflexión Final
El retorno de la bicameralidad en el Perú es una reforma que tiene el potencial de mejorar significativamente la calidad de la legislación y la estabilidad política del país. Sin embargo, su éxito dependerá en gran medida de la implementación efectiva de este nuevo sistema y de la capacidad de las nuevas cámaras para operar de manera transparente y eficiente.
Es fundamental que este proceso sea acompañado de un fortalecimiento de las instituciones democráticas y de un compromiso con la transparencia y la rendición de cuentas. La bicameralidad, si se implementa correctamente, puede ser un paso importante hacia la consolidación de la democracia en el Perú y la mejora de la gobernabilidad en el país.
En conclusión, mientras que el retorno a la bicameralidad presenta desafíos, también ofrece una oportunidad única para fortalecer el sistema político peruano. La clave para el éxito de esta reforma será la capacidad del país para aprender de las experiencias pasadas y de otros sistemas bicamerales, y para adaptar estas lecciones al contexto único del Perú.
Referencias
- Ley de Reforma Constitucional N.º 31988
- Duverger, M. (1980). Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. México D.F.: Siglo XXI.
- Tribunal Constitucional del Perú. (2018-2021). Sentencias en las que se declaró la inconstitucionalidad de leyes por insistencia.
- Nino, C. (1992). Fundamentos del Derecho Constitucional Comparado. Buenos Aires: Astrea.
