Derecho Administrativo (Perú) Enfoque: actividad probatoria Nota normativa: verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ
Medios probatorios en el procedimiento administrativo peruano (Ley N.° 27444): guía práctica, carga y estándar de prueba
Una lectura académica-didáctica para estudiantes y litigantes: qué se prueba, con qué se prueba y cómo se justifica la valoración probatoria sin sacrificar celeridad ni debido procedimiento.
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En el procedimiento administrativo, la prueba no es un accesorio: es el punto de apoyo de la motivación y, por tanto, de la legitimidad de la decisión. Si los hechos no están suficientemente acreditados, la resolución final queda expuesta a impugnación por defectos de motivación o por infracción al debido procedimiento.
Este artículo recorre los medios probatorios más frecuentes (testigos, peritos, documentos e inspecciones), explica la carga de la prueba (tradicional y dinámica) y propone un método de análisis secuencial para que la evidencia sea útil y defendible.
Guía práctica en Derecho Administrativo (Perú): medios de prueba en la Ley 27444, valoración, carga (tradicional/dinámica) y estándar de prueba, con infografías, tabla, caso y FAQs.
1. Contexto: por qué la prueba define la calidad de la decisión administrativa
El derecho administrativo regula la relación entre ciudadanos y administración pública, pero esa relación no se agota en la norma. En un expediente real, la decisión depende de hechos: qué ocurrió, cuándo ocurrió, quién intervino y qué consecuencias produjo. Por eso, la actividad probatoria es el punto donde el procedimiento se vuelve “concreto”.
Cuando una parte afirma un hecho (por ejemplo, “hubo contaminación”, “se incumplió el contrato”, “se produjo el soborno”), la autoridad no puede resolver solo con intuición o con fórmulas generales. La autoridad debe verificar y luego explicar por qué considera acreditado (o no) ese hecho. Esta explicación es parte esencial de la motivación.
En términos prácticos, la prueba determina tres cosas: (i) la resistencia de la resolución frente a recursos, (ii) el nivel de legitimidad del procedimiento ante el administrado y (iii) la posibilidad de ejecutar una medida o sanción sin que el caso colapse por defectos de debido procedimiento.
2. Marco legal de admisión probatoria en la Ley N.° 27444
En la práctica peruana, el marco base para la actividad probatoria administrativa se encuentra en la Ley N.° 27444 y su texto sistematizado. En particular, el artículo sobre medios de prueba (comúnmente citado como art. 177) establece una regla amplia: los hechos conducentes para decidir pueden ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo prohibición expresa.
Este enfoque es coherente con una idea central del procedimiento administrativo: la autoridad debe orientar su actuación a esclarecer el caso, evitando formalismos que impidan acceder a información relevante. Sin embargo, “admitir” no significa aceptar cualquier evidencia sin filtro. El examen mínimo exige pertinencia (relación con el hecho), utilidad (capacidad de aportar) y licitud (no estar prohibida).
Texto sistematizado: Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444 (Perú, D.S. N.° 004-2019-JUS, 2019).
Sugerencia de rigor: verificar la versión vigente y sus modificatorias en El Peruano/SPIJ antes de citar artículos en un escrito judicial.
En términos operativos, el artículo sobre medios de prueba suele enumerar actuaciones típicas: recabar antecedentes y documentos, solicitar informes y dictámenes, conceder audiencia, interrogar testigos y peritos, consultar actas y practicar inspecciones. Esta lista funciona como un “menú” probatorio mínimo y orienta a la autoridad sobre qué herramientas tiene para formar convicción.
Lo relevante para el litigante (y para el operador administrativo) es entender que el expediente necesita evidencia idónea. Si el hecho es técnico, lo razonable es la pericia o el informe. Si el hecho es un evento presenciado, los testigos pueden ser útiles. Si el hecho es trazable, los documentos y registros suelen tener más peso que una declaración aislada.
3. Prueba testimonial (art. 186): utilidad, límites y evaluación de credibilidad
La prueba testimonial es un medio probatorio en el que una persona (testigo) declara sobre hechos o circunstancias que conoce directamente. En sede administrativa, la norma comúnmente citada como art. 186 regula aspectos prácticos: quién asegura la comparecencia, cómo se desarrolla el interrogatorio y qué puede hacer la administración ante contradicciones.
Una regla importante es que quien propone testigos asume la carga de lograr su comparecencia en el lugar, fecha y hora fijados. Si el testigo no concurre sin causa justificada, la autoridad puede prescindir del testimonio. Esta previsión apunta a evitar que el procedimiento se vuelva inmanejable por pruebas ofrecidas sin un mínimo de diligencia.
La administración, por su parte, puede interrogar libremente. Esta potestad es clave: permite aclarar inconsistencias, identificar fuentes de información y evaluar, en el mismo acto, si el relato es coherente. En supuestos de declaraciones contradictorias, la autoridad puede disponer careos, incluso con los administrados, para despejar divergencias y formar convicción de manera razonada.
El análisis secuencial de un testimonio suele seguir dos pasos: primero, confirmar si el testigo posee conocimiento directo; segundo, evaluar la credibilidad del testigo. En términos simples: no basta con que “hable”; importa si puede explicar el hecho con detalles verificables y consistentes.
La credibilidad puede verse afectada por factores como la relación con las partes, interés en el resultado, contradicciones internas, cambios significativos entre declaraciones y ausencia de corroboración externa cuando ésta sería esperable (por ejemplo, registros, correos, documentos, actas).
Ejemplo didáctico: en un procedimiento sancionador por presunto soborno, un testigo afirma haber presenciado la entrega de dinero. Si el relato es específico (lugar, fecha, circunstancias, identidad de quienes participaron) y se conecta con otros elementos (registros de ingreso, mensajes, reportes), el testimonio puede ser decisivo. Si el relato es genérico y no se deja corroborar, su fuerza probatoria disminuye y la motivación deberá explicarlo.
4. Prueba pericial (art. 187): técnica, imparcialidad y contradicción
La prueba pericial es especialmente relevante cuando el expediente exige conocimientos científicos o técnicos para comprender si un hecho ocurrió o no. En el procedimiento administrativo, la norma comúnmente citada como art. 187 reconoce la posibilidad de que los administrados propongan peritos a su costa, indicando con precisión los aspectos técnicos sobre los que deben pronunciarse.
Esta precisión no es un formalismo: si no se delimita el objeto, el dictamen se dispersa y pierde utilidad. En una pericia ambiental, por ejemplo, el punto no es “si hay contaminación” en abstracto, sino qué parámetros, en qué muestras, con qué método y en qué periodo.
A su vez, la administración puede requerir informes a su personal o a entidades técnicas aptas. Este diseño busca favorecer imparcialidad y eficiencia, pero no elimina un riesgo estructural: que el dictamen se convierta en una “cita de autoridad” sin trazabilidad metodológica.
Si existen dictámenes contradictorios, la solución no es elegir el que convenga. La autoridad debe valorar en conjunto y motivar por qué uno resulta más confiable: por método, consistencia, fuentes, neutralidad y capacidad de reproducibilidad. Incluso cuando la autoridad adopta una conclusión distinta a la del perito, debe explicar qué evidencia adicional o qué razonamiento justifica la divergencia.
Ejemplo: en un procedimiento por contaminación, un perito en química ambiental analiza muestras de agua y suelo. Si el informe muestra parámetros, describe el muestreo, identifica límites de detección y compara con referencias aplicables, el dictamen fortalece la imputación. Si no explica el muestreo o la cadena de custodia, la parte contraria puede cuestionar la confiabilidad.
En la práctica litigiosa, la pericia funciona mejor cuando se combina con documentos (actas, reportes) y con verificación (inspección). Esa combinación reduce el riesgo de que la discusión se convierta en un choque de opiniones.
5. Prueba documental e inspecciones: documentos, evidencias tangibles y verificación
La prueba documental consiste en la presentación de documentos que respaldan afirmaciones de las partes: expedientes, contratos, resoluciones, informes, correos, fotografías, registros y actas. Su ventaja típica es la trazabilidad: un documento bien identificado puede ubicar hechos en tiempo, lugar y responsables.
En muchos procedimientos, la autoridad también puede requerir información, solicitar documentos, exigir exhibición de bienes o disponer inspecciones. Para el administrado, esto implica una obligación práctica: organizar la evidencia con orden, fecha, fuente y explicación de su relación con el hecho.
Las inspecciones oculares (o verificaciones in situ) son especialmente útiles cuando la controversia se apoya en condiciones materiales: estado de un inmueble, operación de una actividad, presencia de elementos físicos o cumplimiento de medidas correctivas. Su fuerza aumenta cuando se documentan en actas, con fotografías, mediciones o registros y con identificación de quienes intervinieron.
Ejemplo: en una reclamación por accidente ocasionado por mal estado de una vía, la prueba documental puede incluir fotografías, reportes de atención médica, facturas y declaraciones. Sin embargo, una inspección que confirme el estado de la vía y una constancia de mantenimiento (o su ausencia) puede inclinar decisivamente la valoración.
Tabla 1. Comparación rápida de medios probatorios y cuándo conviene usarlos
| Medio | ¿Qué acredita mejor? | Fortaleza típica | Riesgo frecuente | Buena práctica |
|---|---|---|---|---|
| Testimonial | Hechos presenciados o vividos directamente | Detalle contextual del suceso | Sesgo, contradicciones, falta de corroboración | Corroborar con documentos/actas y ordenar el relato por tiempo |
| Pericial / técnica | Hechos complejos (ciencia, técnica, medición) | Explicación especializada y metodología | Dictamen sin método o con premisas débiles | Exigir método + datos + razonamiento y responder objeciones |
| Documental | Trazabilidad: fechas, actos, comunicaciones, registros | Verificabilidad y persistencia | Autenticidad dudosa, documento aislado | Identificar fuente y adjuntar contexto (actas, sellos, rutas) |
| Inspección / acta | Condición material y constatación de hechos | Corroboración directa | Actas incompletas o sin sustento técnico | Acta detallada + evidencias + mediciones cuando corresponda |
6. Valoración y carga de la prueba: modelo tradicional vs. carga dinámica
La valoración de la prueba es el proceso por el cual la autoridad decide qué hechos considera acreditados. Para que ese proceso sea defendible, debe ser explícito: qué pruebas se aceptan, qué pruebas se descartan y por qué. Una motivación probatoria incompleta suele ser el punto débil en recursos y demandas.
La carga de la prueba responde a una pregunta práctica: ¿quién asume el riesgo de que un hecho no se pruebe? En su concepción tradicional, cada parte debe probar los hechos que afirma para obtener una decisión favorable. Esta regla opera especialmente al final: si el hecho clave no quedó probado, pierde quien tenía el deber de probarlo.
Sin embargo, en procedimientos donde existe asimetría informativa (por ejemplo, cuando la administración posee registros, controles o datos a los que el administrado no accede), surge la idea de carga dinámica. Esta permite redistribuir, caso por caso, quién está en mejor posición de producir o facilitar la prueba, con el objetivo de proteger el debido procedimiento y evitar una “prueba imposible”.
La carga dinámica no es un atajo: exige motivación reforzada. La autoridad debe explicar por qué reasigna la carga, qué evidencia espera de la parte mejor posicionada y cómo ese reparto mejora la determinación de los hechos.
Para el abogado, una estrategia eficaz consiste en anticipar la discusión: identificar qué parte tiene mejor acceso a la prueba y solicitar expresamente medidas de actuación o requerimientos documentales, dejando constancia en el expediente.
Para el operador administrativo, la regla práctica es clara: si un administrado pide acceso a información necesaria para su defensa, la respuesta debe ser compatible con transparencia y debido procedimiento. La negativa sin motivación debilita el expediente.
7. Estándar de prueba y motivación: cómo argumentar “suficiencia” probatoria
El estándar de prueba indica cuán acreditada debe estar una afirmación para que la autoridad la tenga por probada. En el derecho administrativo se suele hablar de preponderancia o probabilidad preponderante, es decir, que una versión de los hechos resulte más probable que su contraria, a partir de evidencia consistente.
En la práctica, lo decisivo es que la autoridad explicite el estándar aplicado y su justificación. Si la motivación solo enumera pruebas sin conectar evidencia con conclusiones, el acto queda vulnerable. La motivación probatoria debe responder: “¿por qué esta evidencia es suficiente y confiable?”.
Para construir una motivación sólida, conviene usar una estructura mínima: (i) identificar el hecho a probar, (ii) listar los medios relevantes, (iii) explicar credibilidad y corroboración, (iv) resolver contradicciones, y (v) concluir el hecho como probado o no probado.
En procedimientos sancionadores, el estándar práctico exige especial cuidado. No porque el estándar se “declare” más alto en abstracto, sino porque una sanción sin soporte probatorio suficiente compromete el debido procedimiento. En esas materias, la autoridad debe justificar de modo particularmente riguroso por qué la evidencia supera la duda razonable administrativa y permite imputar una infracción.
Hecho: [describir en una frase].
Evidencia principal: [documentos/actas/informe].
Corroboración: [inspección/registro/testigos].
Valoración: [por qué es confiable y cómo se resuelven contradicciones].
Conclusión: [hecho probado/no probado] según [estándar aplicado].
Este enfoque no ralentiza el procedimiento: lo vuelve defendible. Una motivación clara reduce recursos, evita nulidades por defectos de fundamentación y aumenta la calidad institucional.
Nota de rigor: si vas a citar el número exacto de artículos o textos consolidados, revisa la versión vigente de la Ley N.° 27444 y su texto sistematizado en El Peruano/SPIJ, especialmente si tu escrito se presenta ante órgano jurisdiccional.
8. Mini-caso didáctico: estrategia probatoria en un procedimiento sancionador
Una municipalidad inicia un procedimiento sancionador contra un local por presuntas deficiencias de seguridad. El administrado sostiene que “sí cumplía” y que la fiscalización fue arbitraria. La administración cuenta con un acta de inspección y fotografías. El administrado presenta dos testigos (trabajadores del local) y un informe técnico privado posterior.
Problema probatorio: ¿qué evidencia acredita mejor el estado del local al momento de la fiscalización? La decisión dependerá de la calidad del acta, del soporte fotográfico, de la metodología del informe y de la credibilidad de los testigos.
Estrategia sugerida (administrado): (i) cuestionar la completitud del acta (detalles, hora, firma, cadena de evidencia), (ii) pedir contraste con registros (planos, certificados), (iii) sustentar el informe técnico con método y comparación objetiva, y (iv) usar testigos solo como corroboración de hechos específicos (no como sustituto de evidencia técnica).
Estrategia sugerida (autoridad): (i) mostrar trazabilidad de la inspección (acta + fotos + identificación), (ii) explicar por qué el informe posterior no refleja necesariamente el estado al momento de fiscalización, y (iii) valorar testigos por conocimiento directo, descartando generalidades.
Salida motivacional esperable: una resolución que describa qué evidencia acredita el estado del local en el momento relevante, cómo se resolvieron contradicciones y por qué la conclusión satisface el estándar aplicado.
Este mini-caso ilustra un punto recurrente: la disputa no se resuelve con “más” prueba, sino con prueba mejor enfocada. La eficacia probatoria surge cuando el medio elegido corresponde al tipo de hecho que se intenta acreditar.
9. Conclusiones, FAQs y recursos para profundizar
Los medios probatorios en el procedimiento administrativo son el soporte real de la decisión. La autoridad no puede motivar sin hechos acreditados, y las partes no pueden defenderse sin una estrategia probatoria coherente.
La prueba testimonial aporta contexto y relato, pero exige evaluación de conocimiento directo y credibilidad. La prueba pericial aporta técnica, pero debe exhibir método y trazabilidad. La prueba documental y la inspección suelen ofrecer mayor verificabilidad, pero requieren autenticidad y conexión con el hecho.
La carga de la prueba, en su versión tradicional o dinámica, debe servir al debido procedimiento y a la búsqueda razonable de verdad material, evitando que el procedimiento se convierta en un juego de formalidades o en una sanción sin sustento.
Finalmente, el estándar de prueba debe ser aplicado con motivación: la autoridad debe explicar por qué la evidencia disponible es suficiente, y cómo resolvió contradicciones. La motivación probatoria, cuando es clara, reduce litigiosidad y fortalece legitimidad institucional.
Preguntas frecuentes
¿La administración puede rechazar medios probatorios ofrecidos por el administrado?
Sí, cuando resulten impertinentes, inútiles o estén prohibidos por norma expresa. La clave es que el rechazo esté motivado: debe explicarse por qué ese medio no contribuye a esclarecer hechos relevantes o por qué no cumple estándares mínimos de confiabilidad.
¿Los testigos pueden reemplazar una pericia en un hecho técnico?
Usualmente no. Los testigos pueden aportar contexto (qué vieron u oyeron), pero un hecho técnico (medición, causalidad científica, parámetros) requiere soporte metodológico. En esos casos, los testigos funcionan mejor como corroboración periférica, no como prueba principal.
¿Qué hago si la evidencia clave está en poder de la entidad pública?
Solicita formalmente el acceso, identificación o exhibición de la información, dejando constancia en el expediente. Si tu teoría del caso depende de esos registros, argumenta por qué la entidad está en mejor posición de producirlos (enfoque de carga dinámica) y pide que se adopten medidas de actuación probatoria compatibles con debido procedimiento.
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Referencias (APA 7)
- Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. (s. f.). Guía práctica de actividad probatoria en procedimientos administrativos. (Verificar año de publicación en la versión utilizada).
- Perú. (2001). Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. (Verificar texto vigente en El Peruano/SPIJ).
- Perú. (2019). Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444. (Verificar texto vigente en El Peruano/SPIJ).
- Revista Peruana de Derecho Administrativo. (2016). El valor probatorio de la pericia en el proceso contencioso administrativo. Revista Peruana de Derecho Administrativo, (2), 72–90. (Verificar datos editoriales completos si se citará en un escrito formal).
