Cómo los informes son fundamentales para la toma de decisiones en el Procedimiento Administrativo General

Informes en el Procedimiento Administrativo peruano (Ley N.° 27444): guía práctica para decidir, sustentar y defender

En la práctica administrativa, el informe suele ser el “pivote silencioso” de una decisión: ordena hechos, explica criterios técnicos y traduce evidencia en conclusiones. Esta guía aterriza el marco de la LPAG sobre informes (especialmente, artículos 182 a 184 del TUO) y lo convierte en criterios aplicables para solicitar, redactar y cuestionar informes en procedimientos.

Enfoque: LPAG (Ley N.° 27444) y práctica administrativa Dirigido a: abogados, estudiantes y servidores públicos Nota normativa: verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ
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En el procedimiento administrativo, la administración decide en base en hechos y derecho; para ello, recurre a instrumentos internos y externos de análisis, y el informe es el formato típico para ordenar diagnóstico, sustentar conclusiones y recomendar cursos de acción. La calidad del informe afecta directamente la motivación, la razonabilidad y la defensa frente a impugnaciones.

Idea 1

No todo informe “obliga”: distingue obligatorio de facultativo y vinculante de no vinculante.

Idea 2

Solicitar informes “por rutina” debilita la motivación y expone a vicios (innecesariedad, incongruencia, dilación).

Idea 3

Un buen informe no “rellena”: responde preguntas precisas, con evidencia verificable y trazabilidad del expediente.

Advertencia práctica: si la entidad menciona “informes” sin precisar si son obligatorios o vinculantes, exige que se identifique la base normativa y el alcance. Si vas a litigar un caso real, contrasta numeración y texto con la versión vigente en El Peruano o SPIJ.

1Concepto y función del informe en la LPAG

En el marco del Procedimiento Administrativo General, el informe es un documento de análisis que contribuye a que la entidad adopte una decisión con base en información técnica, jurídica o especializada. Su valor no está en “existir”, sino en conectar evidencia con conclusión: explicar qué se ha verificado, con qué medios, por qué esos datos son relevantes y cómo conducen a una recomendación concreta.

En términos prácticos, el informe cumple tres funciones recurrentes: (i) técnica (traducir conocimiento especializado para la decisión), (ii) instructiva (ordenar hechos relevantes del expediente y reducir incertidumbre) y (iii) justificativa (apoyar la motivación del acto y hacerla resistente a cuestionamientos).

El artículo 182 del TUO de la LPAG prevé que los informes pueden ser obligatorios o facultativos, y vinculantes o no vinculantes, salvo excepciones de ley. Esto exige una lectura estratégica: en ciertos procedimientos el informe es un requisito de validez o de procedibilidad; en otros, es un insumo discrecional. En ambos escenarios, la entidad está obligada a actuar con razonabilidad, proporcionalidad y motivación suficiente.

Criterio operativo: el informe no “reemplaza” la motivación; la soporta. Si el acto administrativo se limita a copiar conclusiones sin explicar por qué se adoptan, aparece una vulnerabilidad: motivación aparente o insuficiente, dependiendo del caso.
Pregunta clave ¿Qué cuestión concreta debe aclarar el informe?
Riesgo común Informe genérico sin relación con el expediente
Resultado deseado Evidencia trazable y recomendación verificable

Nota: en la práctica puede citarse el TUO de la LPAG aprobado por Decreto Supremo (por ejemplo, DS N.° 004-2019-JUS) como referencia de orden y numeración, sin perjuicio de verificar la versión vigente y modificaciones posteriores en El Peruano/SPIJ.

2Tipos de informes: matriz práctica (obligatorio/facultativo; vinculante/no vinculante)

La primera mejora estratégica es clasificar el informe antes de discutir su contenido. ¿Es obligatorio o facultativo? ¿Es vinculante o no vinculante? Esta matriz evita confusiones: un informe puede ser obligatorio pero no vinculante (existe como requisito, pero la decisión final no queda atada a su conclusión) o facultativo y vinculante (raro, pero posible por reglas sectoriales).

La práctica muestra que muchos conflictos nacen cuando la entidad trata un informe no vinculante como si “cerrara” el caso, o cuando se solicita un informe facultativo sin justificar su indispensabilidad. Ambas situaciones debilitan la defensa de la propia entidad y, a la vez, abren espacios de contradicción para el administrado.

Infografía 1: Matriz de tipología (cómo leer el artículo 182 en clave operativa)

Obligatoriedad vs Eficacia jurídica Vinculante No vinculante Facultativo Obligatorio Facultativo + vinculante Poco frecuente. Puede aparecer por régimen sectorial: si se pide, condiciona la decisión. Riesgo: pedir sin necesidad y “atarse”. Obligatorio + vinculante Supuesto fuerte: informe preceptivo y su conclusión obliga (salvo excepciones). Defensa: discutir metodología y base técnica. Facultativo + no vinculante Presunción general: pedir solo si es indispensable. Obligatorio + no vinculante Requisito de procedimiento, pero la decisión debe motivarse.

Para “aterrizar” la matriz a un expediente, conviene formular dos preguntas de control: (1) ¿qué norma exige el informe? (si es obligatorio) y (2) ¿la norma indica que el informe obliga? (si es vinculante). Si ninguna se responde con precisión, el informe debe tratarse como facultativo y no vinculante por regla práctica, sin perjuicio de verificar el régimen sectorial.

En un enfoque de defensa (administrado), la tipología permite seleccionar el argumento correcto. No es lo mismo reclamar “no pidieron informe” (vicio por omisión) que reclamar “pidieron informe pero lo usaron sin motivación” (vicio de motivación) o “lo trataron como vinculante sin base”. Cada error conduce a una estrategia distinta: nulidad, reconsideración, apelación, o prueba complementaria.

Error frecuente: confundir “informe técnico” con “prueba”. El informe puede ser un medio de convicción, pero no reemplaza la verificación de hechos ni la evaluación crítica de la información.

3Cómo solicitar informes en el procedimiento: reglas, límites y errores frecuentes

El artículo 183 del TUO de la LPAG fija un estándar importante: la entidad debe solicitar informes preceptivos previstos por la legislación y, adicionalmente, solo aquellos que juzgue absolutamente indispensables para esclarecer la cuestión a resolver. Esta idea es decisiva para controlar la discrecionalidad: pedir informes no es un “hábito administrativo”, sino una decisión que debe justificarse.

Además, la solicitud debe indicar con precisión las cuestiones sobre las que se estima necesario el pronunciamiento. En la práctica, esto se traduce en formular preguntas cerradas y pertinentes: “¿cumple el expediente con X requisito técnico?” o “¿existe riesgo significativo según el estándar Y?”, y no solicitudes abiertas como “informe general del caso”, que tienden a producir respuestas genéricas y poco útiles.

Infografía 2: Flujo mínimo para solicitar un informe (artículo 183 en pasos)

Solicitud de informe: 5 decisiones antes de pedirlo 1) Identificar decisión ¿Qué acto debo motivar? 2) Base normativa ¿Es preceptivo por ley? 3) Indispensabilidad ¿Sin informe no puedo decidir? 4) Preguntas precisas Alcance, método, fuentes 5) Plazo y trazabilidad Buenas prácticas al solicitar informes • Precisar el objeto: qué hecho, requisito o riesgo debe esclarecerse. • Delimitar fuentes: expediente, norma técnica, inspección, data institucional. • Exigir conclusiones y recomendación concreta (no solo “descripción”). • Trazabilidad: anexos, fecha, responsable, metodología, supuestos.

Cuando una entidad solicita informes sin precisar el objeto, se abren tres riesgos procesales: (i) incongruencia (el informe trata temas que no están vinculados al punto decisorio), (ii) dilación (informes sucesivos para cubrir vacíos) y (iii) debilidad probatoria (conclusiones sin metodología ni base verificable).

Desde la perspectiva del administrado, solicitar un informe (o pedir que se incorpore uno) también puede ser una estrategia defensiva: permite introducir evidencia técnica en el expediente, fijar controversias y obligar a la entidad a responder con motivación reforzada. Sin embargo, esa estrategia solo funciona si la solicitud no es “genérica”, sino pertinente y delimitada.

Tip de redacción: en la solicitud, formula de 3 a 5 preguntas máximas, cada una con “criterio de respuesta”. Ejemplo: “indique si X cumple Y, señalando método y evidencia del expediente que sustenta su conclusión”.

4Cómo elaborar un informe “de calidad”: estructura mínima, claridad y evidencia

El artículo 184 del TUO de la LPAG impone un estándar exigente: la autoridad que formula informes debe fundamentar su opinión de manera sucinta, establecer conclusiones expresas y claras sobre todas las cuestiones planteadas y recomendar concretamente cursos de acción cuando corresponda. Esto no es solo “buena redacción”: es un criterio de control. Si un informe no responde la pregunta solicitada, o responde sin evidencia, su capacidad de sostener la decisión se vuelve frágil.

En la práctica, la “sucintez” no significa “brevedad vacía”, sino densidad argumentativa: menos adjetivos y más trazabilidad. Un informe puede ser breve y, aun así, robusto si explicita: (i) hechos verificados, (ii) método o criterio aplicado, (iii) fuentes consultadas, (iv) análisis de alternativas y (v) conclusión alineada a la decisión.

Infografía 3: Estructura mínima de un informe sólido (modelo práctico)

Informe de calidad: 6 bloques que deben “cerrar” 1) Objeto y alcance Qué se analiza, por qué, y qué queda fuera. 2) Fuentes y evidencia Expediente, inspecciones, data, normas técnicas, anexos. 3) Método o criterio aplicado Cómo se evaluó: estándares, supuestos y limitaciones. 4) Hallazgos Hechos relevantes verificados (no opiniones). 5) Conclusiones expresas Responder a cada cuestión solicitada: sí/no/condicionado. 6) Recomendación Curso de acción y medidas, si corresponde (con alternativa y riesgos).

Un informe de calidad no se define por su extensión, sino por su capacidad de ser auditado. Si un tercero (superior jerárquico, órgano de control o juez) no puede reconstruir “cómo se llegó” a la conclusión, el informe pierde fuerza. Por eso, la trazabilidad (anexos, referencias al expediente, método y límites) es tan relevante como la conclusión.

En sede administrativa, la coherencia interna también es clave: la conclusión debe ser proporcional a los hallazgos. Por ejemplo, si el informe identifica un riesgo moderado, pero recomienda una medida extrema sin explicar alternativas, es altamente discutible por falta de razonabilidad. A la inversa, si el riesgo es alto, pero el informe se limita a describir sin proponer acciones, deja a la decisión sin soporte técnico suficiente.

Señal de alarma: “copiar y pegar” conclusiones de informes anteriores sin adaptación al expediente. Ese patrón suele generar contradicciones con documentos o inspecciones del caso y expone la motivación del acto.

5Efectos del informe en la motivación y en la decisión administrativa

En la práctica, el informe puede influir de dos maneras: como insumo decisorio (orienta la valoración) y como soporte de motivación (ayuda a justificar el acto administrativo). No obstante, incluso cuando el informe es técnicamente correcto, la entidad debe evitar una motivación “por remisión” que sea meramente formal. La motivación debe dejar claro qué aspectos del informe se adoptan, por qué se consideran razonables, y cómo se integran con el resto del expediente.

Esto es especialmente importante cuando existen informes contradictorios o cuando el administrado presenta información técnica alternativa. En ese escenario, la entidad tiene el deber de valorar críticamente, explicar por qué un informe es más persuasivo que otro y cómo se resuelven discrepancias metodológicas. La ausencia de ese razonamiento incrementa el riesgo de impugnación.

Si observamos el artículo 182 en clave de eficacia jurídica, la discusión sobre si un informe es vinculante o no vinculante cambia la estrategia: en un informe no vinculante, el debate se centra en la motivación final; en un vinculante, se vuelve crucial revisar el método y el cumplimiento de estándares del propio informe.

LPAG (Ley N.° 27444, TUO) — Enfoque operativo: - Art. 182: Tipología de informes: obligatorios/facultativos; vinculantes/no vinculantes (salvo excepciones de ley). - Art. 183: Solicitud: se piden informes preceptivos y los absolutamente indispensables; la solicitud precisa cuestiones a pronunciar. - Art. 184: Informe: opinión sucinta; conclusiones claras; recomendación concreta de cursos de acción cuando corresponda. (Verificar versión vigente y numeración en El Peruano/SPIJ)

Finalmente, conviene recordar un punto de práctica: los informes “administrativos” pueden tener efecto probatorio o persuasivo, pero su fuerza depende de la calidad de la evidencia y de su coherencia con el expediente. En otras palabras, un informe no “crea” hechos: los acredita o los valora con base en fuentes verificables. Por eso, la defensa efectiva consiste en discutir el puente entre evidencia y conclusión, no solamente la conclusión.

6Mini-caso didáctico: informe técnico y defensa del administrado

Escenario: una municipalidad inicia un procedimiento para autorizar un evento público masivo en una plaza. Un área técnica interna emite un informe concluyendo que “existe riesgo para la seguridad” y recomienda denegar la autorización. El administrado (organizador) considera que el informe es genérico y no toma en cuenta su plan de seguridad y rutas de evacuación.

Paso 1 (clasificación): antes de discutir el fondo, el administrado solicita que la entidad identifique si el informe es obligatorio y/o vinculante, indicando base normativa sectorial. Si no se precisa, el administrado enfoca su defensa en la motivación del acto final y la razonabilidad de la decisión.

Paso 2 (control del artículo 183): el administrado cuestiona la solicitud del informe si fue vaga (“informe general”), porque ello tiende a producir conclusiones sin método. Si la solicitud no delimitó “cuestiones” concretas, se argumenta que el informe no responde a un estándar mínimo y no puede sostener una decisión restrictiva sin motivación reforzada.

Paso 3 (control del artículo 184): el administrado observa si el informe tiene conclusiones expresas y claras: ¿define qué riesgo, con qué evidencia, bajo qué criterio? Si solo declara “riesgo” sin cuantificar, sin inspección o sin contrastar con el plan presentado, el informe se vuelve atacable por insuficiencia y por falta de trazabilidad.

Paso 4 (contraprueba técnica): el administrado incorpora evidencia: plan de seguridad, certificaciones, mapa de aforo, señalización, coordinación con serenazgo/PNP (si existe), y propone una alternativa: autorización condicionada con medidas de mitigación. Esto fuerza a la entidad a motivar con mayor detalle, evaluando alternativas proporcionales.

Lección del caso: una defensa efectiva no es “negar” el informe, sino auditar su método, su evidencia y su conexión con la conclusión, ofreciendo alternativas razonables y verificables que obliguen a la entidad a motivar mejor.

En escenarios reales, este patrón se replica en procedimientos ambientales, licencias de funcionamiento, seguridad en edificaciones, autorizaciones sectoriales y sancionadores. La clave es mantener el debate en lo verificable: evidencia del expediente, estándares técnicos aplicados, consistencia interna del informe y proporcionalidad de la recomendación.

7Checklist y tabla comparativa para auditar informes

Esta sección integra dos herramientas: (i) una tabla comparativa que aterriza la tipología y (ii) un checklist de auditoría rápida para detectar debilidades frecuentes. La idea es que puedas usarlo tanto para redactar informes (desde la entidad) como para controvertirlos (desde la defensa).

Tipo ¿Qué significa en la práctica? ¿Qué debe contener sí o sí? Ejemplo de uso (hipotético)
Obligatorio El procedimiento exige el informe para decidir o completar la etapa. Su omisión puede generar cuestionamientos. Objeto claro, evidencia, conclusiones expresas y recomendación si corresponde (art. 184). Informe técnico de seguridad estructural para aprobar un proyecto de construcción (según reglas aplicables).
Facultativo La entidad decide si lo solicita, pero debe justificar la indispensabilidad (art. 183) si impacta la decisión. Justificación de por qué se pidió y delimitación precisa de cuestiones. Informe de impacto social para un evento en plaza cuando la cuestión controvertida requiere análisis comunitario.
Vinculante La conclusión condiciona el sentido decisorio, por regla legal o régimen sectorial (verificar base). Metodología robusta, fuentes y limitaciones explicitadas; posibilidad de contradicción técnica. Informe especializado cuya regla sectorial obliga a adoptar medidas específicas (según normativa aplicable).
No vinculante Es un insumo: la decisión final debe motivarse y explicar por qué adopta o se aparta del informe. Conclusiones claras que respondan a lo solicitado; trazabilidad del expediente. Informe de tránsito sobre instalación de supermercado: puede orientar, pero no sustituye la motivación final.

Infografía 4: Checklist de auditoría (en 90 segundos)

Checklist: ¿este informe realmente sostiene la decisión? 1) ¿Define objeto y alcance con precisión? 2) ¿Cita fuentes y evidencia (expediente/anexos)? 3) ¿Explica método/criterio y limitaciones? 4) ¿Responde a cada cuestión solicitada (sí/no/cond.)? 5) ¿Evita conclusiones genéricas o “copiadas”? 6) ¿Propone recomendaciones proporcionales y alternativas? Regla práctica: si fallan 2 o más puntos, la entidad debe reforzar motivación; el administrado puede controvertir con evidencia alternativa.

Este checklist es útil para “diagnosticar” rápidamente por qué un informe genera fragilidad en la decisión. Por ejemplo, si el informe tiene conclusiones pero carece de método y evidencia, la controversia se centra en la verificabilidad. Si tiene evidencia pero el objeto es ambiguo, el problema es de pertinencia y de delimitación. Si responde a medias y omite aspectos solicitados, el problema es de incongruencia.

En procedimientos complejos, también conviene revisar la coherencia con otros documentos del expediente. Si hay inspecciones, actas, registros, fotografías u otros antecedentes, el informe debe integrarlos (o explicar por qué no). Cuando un informe ignora documentación relevante, suele aparecer el argumento de selección sesgada de evidencia.

Uso recomendado: si eres entidad, aplica el checklist antes de firmar. Si eres administrado, úsalo para redactar observaciones precisas: “el informe no explica método”, “no identifica evidencia”, “no responde a la cuestión X” y “no evalúa alternativa proporcional”.

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8Conclusiones, FAQs y referencias

Los informes son una herramienta esencial para decisiones administrativas fundamentadas, pero su valor depende de su tipología y su calidad. Clasificar el informe (obligatorio/facultativo y vinculante/no vinculante) permite escoger la estrategia correcta y evitar errores comunes. Solicitar informes exige justificar indispensabilidad y precisar cuestiones (art. 183), y elaborarlos demanda conclusiones claras, método y recomendaciones concretas (art. 184).

Una práctica sólida no trata el informe como “burocracia”, sino como puente entre evidencia y motivación. Para la entidad, esto mejora la calidad decisoria y reduce impugnaciones. Para el administrado, esto permite defenderse con criterios objetivos: auditar metodología, trazabilidad, coherencia y proporcionalidad, aportando evidencia alternativa cuando corresponde.

En definitiva, el informe no “gana” un caso por sí mismo. Lo hace la combinación de: expediente verificable, análisis coherente, motivación suficiente y decisión proporcional. Cuando ese triángulo se rompe, aparece el espacio de controversia: y ahí, la mejor defensa es la precisión.

FAQ 1: ¿Cuándo un informe es obligatorio y qué pasa si falta?

Es obligatorio cuando una norma aplicable lo exige como requisito para decidir o para completar una etapa del procedimiento (verificar base en el régimen general y, si aplica, en normativa sectorial). Si falta un informe preceptivo, se abre un cuestionamiento relevante: la entidad podría estar decidiendo sin el insumo exigido por ley. La evaluación del impacto depende del caso concreto y del rol del informe en la motivación del acto. Como regla de práctica, la entidad debe justificar por qué prescindió del informe o regularizar el expediente.

Referencia normativa: LPAG (Ley N.° 27444, TUO), art. 182 y reglas sectoriales aplicables; verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ.

FAQ 2: ¿Un informe no vinculante puede sostener una decisión restrictiva?

Puede ser un insumo relevante, pero la entidad no debe tratarlo como si “cerrara” el caso. En informes no vinculantes, la decisión final exige motivación propia: debe explicar por qué adopta la conclusión, cómo se integra con el expediente y por qué es proporcional. Si el acto se limita a copiar el informe sin razonamiento, la defensa se centra en motivación insuficiente o aparente.

Criterio operativo: el informe no reemplaza la motivación; la soporta.

FAQ 3: ¿Cómo controvierto un informe en defensa del administrado?

La forma más eficaz es controvertir el “puente” entre evidencia y conclusión. Identifica: (i) qué cuestión debía responder, (ii) qué evidencia usa, (iii) qué método aplica y (iv) qué alternativa omitió. Luego incorpora contraprueba verificable (documentos, inspecciones, data técnica, planes de mitigación) y pide que la entidad motive por qué elige una conclusión frente a otra. Este enfoque es más fuerte que una negación general.

Herramienta práctica: aplica el checklist de auditoría (sección 7) para construir observaciones precisas.

Referencias (APA 7)

  • Ley N.° 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General (Perú). (Texto Único Ordenado: verificar versión vigente y numeración en El Peruano/SPIJ).
  • Autoridad Nacional del Servicio Civil. (s. f.). Guía práctica de actividad probatoria en procedimientos administrativos. SERVIR. (Verificar edición y versión utilizada por la entidad).
Nota editorial: en esta entrada se evita citar “páginas” o “sentencias” sin datos completos verificables. Si deseas incorporar doctrina o jurisprudencia (por ejemplo, resoluciones administrativas específicas), comparte el número completo y la fuente para citar con rigor.

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