Requisitos de validez del acto administrativo en el Perú (Ley N.° 27444): guía práctica para revisar, motivar y defender decisiones
En el procedimiento administrativo, no basta con “emitir” un acto: para que una decisión produzca efectos legítimos y resista una impugnación, debe cumplir elementos de validez. Esta guía explica, con enfoque didáctico y práctico, cómo identificar y sustentar competencia, objeto o contenido, finalidad pública, motivación y procedimiento regular, y qué hacer cuando se advierten vicios.
Una decisión administrativa es “válida” cuando se forma conforme a derecho: el órgano debe ser competente, el contenido debe ser legal y posible, el fin debe ser público, la decisión debe estar motivada y el procedimiento debe respetar garantías mínimas. Si falla un elemento, se abre la puerta a la nulidad o, según el caso, a la corrección del vicio mediante conservación o subsanación.
- Idea 1: La validez se revisa “desde el origen”: ¿quién decide, qué decide, para qué, por qué y cómo?
- Idea 2: El error típico no es “falta de norma”, sino falta de motivación verificable y de competencia clara.
- Idea 3: Una buena defensa (o una buena decisión) se apoya en expediente completo, trazabilidad y razonamiento.
1. Marco normativo y enfoque de validez
En el Derecho Administrativo peruano, el acto administrativo es la vía típica mediante la cual la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas. En esa lógica, la validez del acto no es un detalle formal: es la condición mínima para que la actuación estatal se mantenga dentro del principio de legalidad y para que el administrado pueda comprender, obedecer o impugnar con garantías.
La Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N.° 27444) establece criterios de formación del acto y, además, fija reglas sobre nulidad y efectos (por ejemplo, causales y tratamiento de vicios). Sin embargo, debido a las actualizaciones normativas y a la existencia de un Texto Único Ordenado, corresponde aplicar una regla de seguridad metodológica: verificar siempre la versión vigente en El Peruano/SPIJ antes de citar artículos o numeración específica en un escrito real.
En la práctica, el análisis de validez funciona como una matriz de cinco preguntas: quién (competencia), qué (objeto), para qué (finalidad), por qué (motivación) y cómo (procedimiento). Si una de estas preguntas queda sin respuesta verificable en el expediente, el acto queda expuesto a cuestionamiento.
Qué revisar primero (orden recomendado)
- Competencia: si falla, suele arrastrar la decisión completa.
- Procedimiento regular: si hubo indefensión (notificación, audiencia, plazos), la nulidad es un riesgo real.
- Motivación: si la motivación es aparente o incompleta, el acto se debilita incluso si la norma existe.
- Objeto y finalidad: se revisan con el marco normativo y los hechos acreditados.
2. Elemento 1: Competencia
La competencia es el primer filtro de validez: el acto debe ser emitido por el órgano que tiene atribución para decidir en esa materia. En términos prácticos, la competencia se demuestra con tres piezas: (i) la norma que atribuye la potestad, (ii) la posición del órgano dentro de la estructura de la entidad y (iii) la correspondencia entre la materia y el tipo de decisión (por ejemplo, sancionadora, autorizativa o de supervisión).
Un error frecuente es confundir “pertenecer a la entidad” con “ser competente para el caso”: no toda oficina puede sancionar ni toda gerencia puede denegar derechos si la norma asigna esa potestad a otro nivel jerárquico. También se observan vicios cuando existe delegación informal (sin acto de delegación) o cuando se firma por autoridad distinta a la establecida en el marco normativo.
Checklist de competencia (para emitir o impugnar)
- Norma habilitante: ¿qué disposición confiere la potestad (y a qué órgano exactamente)?
- Materia: ¿la decisión versa sobre el ámbito asignado (p. ej., fiscalización, licencias, sanción)?
- Territorio y jerarquía: ¿es competente por ámbito territorial y por grado (primera o segunda instancia)?
- Delegación: si se delegó, ¿existe acto formal de delegación vigente y publicado cuando corresponde?
- Firma/representación: ¿la firma coincide con el órgano competente o hay “firma por encargo” sin respaldo?
Errores típicos (y por qué son relevantes)
- Incompetencia material: el órgano decide un asunto asignado a otro; el vicio suele ser grave.
- Incompetencia por grado: una oficina actúa como “segunda instancia” sin serlo; afecta el derecho de impugnación.
- Delegación inexistente: se invoca delegación sin acto; la decisión queda expuesta a nulidad.
- Competencia “presumida”: se omite justificar competencia en la motivación; debilita el acto en control posterior.
3. Elemento 2: Objeto o contenido
El objeto o contenido del acto administrativo es lo que “ordena, reconoce, deniega o sanciona” la decisión. Para que sea válido, el contenido debe ser legal (permitido por el ordenamiento), posible (material y jurídicamente realizable), determinado o determinable (sin ambigüedad esencial) y coherente con los hechos acreditados.
Este elemento no se limita a “citar normas”: exige consistencia entre el contenido y el marco habilitante. En licencias, por ejemplo, el objeto debe alinearse con requisitos urbanísticos y técnicos; en sanciones, el objeto debe ser proporcional y encuadrado en una tipificación. Un acto que excede la norma habilitante se debilita porque la administración no puede extralimitarse ni crear obligaciones sin base jurídica.
Cómo revisar el objeto (método simple en 4 preguntas)
- ¿Qué se decide exactamente? Identifica el verbo rector (sanciona, deniega, autoriza, ordena).
- ¿En qué norma se apoya? Ubica la habilitación específica (no solo principios generales).
- ¿Qué hechos lo sustentan? Verifica evidencia en expediente (actas, informes, documentos).
- ¿Es posible y proporcional? Evalúa ejecutabilidad y razonabilidad de la medida.
Ejemplos realistas (sin jurisprudencia inventada)
Ejemplo 1 (licencia): Si se otorga una licencia condicionada, el objeto debe describir condiciones verificables y dentro del marco normativo. “Cumplir con normativa” sin especificación suele ser ambiguo.
Ejemplo 2 (sanción): Si se impone una multa, el objeto debe precisar la infracción, la base de cálculo y el periodo, y vincularlo a la tipificación aplicable. Si el acto “crea” una infracción no prevista o aplica una norma no vigente, el vicio puede ser determinante (verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ).
Ejemplo 3 (orden de hacer): Si se ordena levantar una observación, el objeto debe indicar qué se debe corregir y bajo qué estándar. Órdenes genéricas suelen afectar la defensa porque el administrado no puede conocer exactamente la conducta exigida.
4. Elemento 3: Finalidad pública
La finalidad pública exige que el acto persiga el interés general o el fin legal del procedimiento. En términos simples: la administración no decide para “castigar”, “satisfacer presión” o “evitar trabajo”, sino para cumplir una función pública definida por norma. Cuando el fin real se aparta del fin legal, se configura un riesgo de desvío de poder y el acto pierde legitimidad.
En la práctica, la finalidad se acredita mediante coherencia entre (i) el propósito del procedimiento, (ii) los hechos verificados, y (iii) la medida adoptada. Un acto puede ser formalmente correcto en competencia y contenido, pero inválido si la motivación revela una finalidad ajena al interés público (por ejemplo, medidas selectivas sin criterio, trato desigual sin justificación o decisiones contradictorias con políticas públicas declaradas).
Señales de alerta de desviación de finalidad
- Incoherencia: el acto invoca un objetivo, pero la medida no contribuye a ese objetivo.
- Selección arbitraria: se sanciona a unos y se omite a otros sin criterio verificable.
- Uso instrumental: se utiliza una potestad para conseguir un resultado ajeno (por ejemplo, “forzar” un acuerdo privado).
- Ausencia de ponderación: no se explica por qué la medida es necesaria, idónea y razonable.
Checklist de finalidad (para autoridad y defensa)
- ¿Cuál es el fin legal del procedimiento (protección ambiental, seguridad, orden urbano, competencia, etc.)?
- ¿El expediente prueba que la medida contribuye a ese fin?
- ¿Se evaluaron alternativas menos gravosas (cuando corresponda)?
- ¿Hay consistencia con decisiones previas o con lineamientos institucionales (si existen)?
5. Elemento 4: Motivación
La motivación es la explicación razonada de la decisión. No es un requisito decorativo: es el puente entre hechos, norma y conclusión. Una motivación robusta permite controlar legalidad, evita arbitrariedad y habilita el derecho de defensa. En sede administrativa, la motivación debe mostrar: (i) qué hechos se dan por probados, (ii) qué normas se aplican y (iii) por qué esas normas conducen a ese resultado.
El problema más común es la motivación aparente: el acto “dice” que está motivado, pero no explica o no conecta evidencia con conclusión. También es frecuente el “copiar y pegar” de considerandos genéricos que no responden a los argumentos del administrado ni a la evidencia del expediente. Cuando la motivación no enfrenta el núcleo del caso, el acto se vuelve vulnerable.
Estructura mínima recomendada de motivación (plantilla)
- Hechos: detalla hechos relevantes y evidencia concreta (documentos, actas, informes) del expediente.
- Norma aplicable: identifica la base normativa específica (verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ).
- Subsumción: explica por qué esos hechos encajan (o no) en la norma.
- Respuesta a argumentos: responde las defensas esenciales del administrado (no todas las frases, sí los puntos medulares).
- Conclusión y efectos: decisión, plazos, condiciones y vías de impugnación.
Mini-guía paso a paso para redactar una motivación “a prueba de impugnación”
- Selecciona 3–6 hechos decisivos. Evita recitar todo el expediente; elige lo que determina el resultado.
- Conecta cada hecho con su evidencia. Indica el documento/acta/informe que lo respalda.
- Define la norma exacta. No te quedes en principios: identifica el artículo aplicable (verificar versión vigente).
- Haz la inferencia explícita. Explica cómo el hecho satisface el supuesto de la norma.
- Responde la defensa esencial. Si el administrado cuestiona un hecho o una prueba, aborda ese punto directamente.
- Revisa claridad. Si un tercero lee el acto, ¿entiende por qué se decidió así?
6. Elemento 5: Procedimiento regular y debido procedimiento
El procedimiento regular es el conjunto de garantías y pasos que la administración debe respetar para decidir: notificar, permitir contradicción, dar oportunidad de aportar pruebas, respetar plazos y emitir un acto comprensible. En términos de defensa, el procedimiento regular es clave porque el vicio procedimental suele generar indefensión.
La práctica muestra que muchos actos “pierden” no por el fondo, sino por fallas de procedimiento: notificación defectuosa, omisión de traslado de cargos en procedimientos sancionadores, rechazo inmotivado de prueba, o falta de constancias. Por eso, una estrategia seria revisa el expediente antes de discutir el fondo.
Checklist procedimental (lo mínimo que debe verse en el expediente)
- Actos de comunicación: constancias de notificación válidas (domicilio/casilla/medio) y fechas.
- Acceso al expediente: solicitudes, cargos y constancias de entrega de copias cuando corresponda.
- Actuación probatoria: admisión o rechazo motivado de medios probatorios.
- Plazos: control de plazos de descargos, actuaciones y emisión del acto.
- Competencia y firma: correlación de órganos en cada etapa.
Errores frecuentes que debes identificar (y cómo argumentarlos)
- Notificación inválida: explica por qué el medio o la forma impidieron conocer el acto (indefensión).
- Rechazo de prueba sin motivación: enfatiza que impide acreditar hechos relevantes.
- Omisión de audiencia: argumenta afectación a contradicción y a la construcción del expediente.
- Plazos irrazonables o incumplidos: desarrolla impacto en predictibilidad y defensa.
7. Nulidad, conservación y estrategia de defensa
Cuando un acto presenta vicios, la pregunta práctica no es solo “¿hay error?”, sino “¿qué tipo de error y qué consecuencia corresponde?”. En la LPAG existen reglas sobre nulidad y mecanismos que buscan preservar lo válido cuando el defecto es subsanable. Por ello, la estrategia debe diferenciar vicios graves (que comprometen legalidad y defensa) de defectos menores.
En general, la nulidad se asocia a vicios sustantivos o graves (por ejemplo, incompetencia, contravención del ordenamiento, motivación inexistente), mientras que la conservación o subsanación suele operar frente a defectos formales que no generan indefensión. Dado que la numeración exacta de artículos puede variar según TUO, corresponde verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ antes de citar artículos específicos en un caso real.
| Figura | Qué significa (en práctica) | Cuándo suele invocarse | Qué debes probar o mostrar | Estrategia recomendada |
|---|---|---|---|---|
| Nulidad | El acto queda inválido por vicio grave: afecta legalidad, competencia, motivación o garantías esenciales. | Incompetencia, contravención normativa relevante, motivación inexistente o aparente, indefensión. | Vicio + impacto: explica cómo el defecto altera el resultado o vulnera defensa; sustenta con expediente. | Impugnación directa (reconsideración/apelación) o vías de control según el caso; pedir nulidad con sustento. |
| Conservación | Se preserva lo válido del acto si el defecto no afecta el sentido esencial o es separable. | Errores menores, omisiones que no causan indefensión, defectos de forma subsanables. | Que el contenido esencial es claro y la defensa no se afectó; delimitar qué parte se conserva. | Solicitar corrección puntual, aclaración o adecuación sin “tumbar” todo el acto. |
| Subsanación | La entidad corrige el defecto dentro del marco legal (por ejemplo, completar una motivación o corregir forma). | Faltas de precisión, errores materiales, omisiones de detalle, siempre que no generen indefensión. | Que la corrección es posible y no vulnera derechos de terceros; traza de corrección en expediente. | Proponer subsanar antes de escalar el conflicto, si el objetivo es eficiencia y solución rápida. |
Cómo decidir la vía de defensa (guía rápida)
Si eres administrado y detectas un vicio, decide la estrategia según el objetivo: (i) corregir rápido, (ii) evitar efectos inmediatos, (iii) lograr nulidad total, o (iv) preparar contencioso. En sede administrativa, los recursos suelen ser la puerta natural para corregir decisiones, pero la elección depende del tipo de vicio y de la evidencia disponible.
Errores frecuentes al impugnar (y cómo evitarlos)
- Impugnar “en abstracto”: citar principios sin aterrizar al expediente. Solución: vincula cada argumento a evidencia concreta.
- Confundir fondo con procedimiento: si hubo indefensión, arguméntalo como eje, no como “detalle”.
- Omitir petitorio claro: especifica si pides nulidad total, nulidad parcial, conservación o subsanación.
- Referencias no verificables: si no puedes verificar expediente o resolución, consigna “verificar fuente” y usa soporte normativo.
8. Mini-caso didáctico + conclusiones + checklist final
Mini-caso didáctico: licencia municipal cuestionada por falta de validez
Hechos. Una municipalidad emite una licencia condicionada para un negocio. El documento lo firma una oficina que no aparece como órgano competente en la norma interna que regula licencias. Además, la resolución solo afirma que “cumple normativa” sin explicar qué requisitos se verificaron ni qué documentos del expediente sustentan la conclusión. El administrado (un vecino afectado) sostiene que la licencia altera el uso urbano y afecta seguridad.
Problema jurídico. Determinar si el acto cumple requisitos de validez (competencia, objeto y motivación, principalmente) y si el procedimiento garantizó defensa (notificación y acceso al expediente).
Norma aplicable. Ley N.° 27444 (LPAG): requisitos de validez del acto, deber de motivación, reglas de procedimiento y nulidad (verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ para numeración exacta y TUO aplicable).
Estrategia sugerida (sede administrativa).
- Competencia: solicitar copia del acto de delegación o norma que habilita a la oficina firmante; si no existe, alegar incompetencia.
- Motivación: cuestionar motivación aparente: falta de hechos probados y ausencia de vínculo con evidencia del expediente.
- Objeto/contenido: pedir precisión de condiciones y requisitos urbanísticos realmente verificados.
- Procedimiento: si no hubo notificación o acceso al expediente, alegar indefensión.
- Petitorio: solicitar nulidad total o nulidad parcial, según el vicio, o subsanación si el objetivo es corrección rápida.
Resultado esperado. Si la entidad no acredita competencia y no puede completar motivación con evidencia verificable, el acto es vulnerable. Si el problema es de claridad (y no de fondo), la subsanación puede ser viable; si hay indefensión o incompetencia, la nulidad es más probable.
Conclusiones
Los requisitos de validez del acto administrativo son el “núcleo duro” del control de legalidad: determinan si una decisión puede sostenerse frente a revisión interna, control judicial o fiscalización institucional. En la práctica, la mayor parte de controversias se concentra en competencia, motivación y procedimiento regular, porque son los elementos que permiten reconstruir el razonamiento y evaluar si hubo defensa efectiva.
Una administración que decide con expediente trazable y motivación clara reduce nulidades, mejora predictibilidad y fortalece confianza. A su vez, un administrado que impugna con matriz (hechos–evidencia–norma–impacto) eleva sustancialmente la eficacia de sus recursos. En ambos lados, la regla metodológica es la misma: verificar norma vigente (El Peruano/SPIJ) y evitar referencias incompletas o no verificables.
- Competencia: norma habilitante + (si aplica) delegación + firma correcta.
- Objeto: decisión clara, legal, posible, determinada, proporcional.
- Finalidad: coherencia entre fin del procedimiento y medida adoptada.
- Motivación: hechos probados + evidencia + norma + inferencia + respuesta a defensa esencial.
- Procedimiento: notificación válida, oportunidad de defensa, admisión/rechazo motivado de prueba, constancias.
- Estrategia: definir petitorio (nulidad total/parcial, conservación o subsanación) y sustentar impacto.
- Verificación: norma y numeración vigentes en El Peruano/SPIJ antes de presentar escrito.
Preguntas frecuentes
¿Qué diferencia hay entre validez, eficacia y ejecutividad del acto administrativo?
La validez se refiere a que el acto se formó cumpliendo requisitos (competencia, objeto, finalidad, motivación y procedimiento). La eficacia alude al momento en que el acto empieza a producir efectos jurídicos (normalmente tras notificación o publicación). La ejecutividad es la capacidad de la administración para exigir cumplimiento del acto, incluso de manera coactiva, según el caso. En un análisis práctico, un acto puede ser válido pero aún no eficaz si no fue notificado; y puede ser eficaz pero inválido si tiene un vicio grave.
¿Cuándo conviene pedir nulidad y cuándo subsanación o conservación?
Conviene solicitar nulidad cuando el vicio es grave (por ejemplo, incompetencia, motivación inexistente o indefensión) y afecta el sentido esencial del acto. En cambio, si el defecto es subsanable (error material, precisión incompleta, omisiones que no causan indefensión), puede ser más eficiente pedir corrección o subsanación. La conservación opera cuando parte del acto es válida y separable, evitando “caer” toda la decisión. En todos los casos, define el petitorio según tu objetivo: rapidez, corrección puntual o eliminación total del acto.
¿Qué debe contener una motivación mínima para resistir una impugnación?
Debe contener, como mínimo: (i) hechos relevantes tenidos por probados, (ii) evidencia concreta del expediente que los sustenta, (iii) norma aplicable (con verificación de vigencia), (iv) razonamiento que conecte hechos y norma (subsumción), (v) respuesta a los argumentos esenciales del administrado, y (vi) decisión y efectos (plazos, condiciones, vías de impugnación). Si el acto no permite reconstruir ese razonamiento, suele considerarse débil o vulnerable.
Referencias (APA 7)
- Ley N.° 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General (Perú). (Verificar versión vigente en El Peruano/SPIJ y TUO aplicable).
- García de Enterría, E., & Fernández, T. R. (2015). Curso de Derecho Administrativo (Vol. I–II). Civitas. (Verificar edición exacta).
- Tribunal Constitucional del Perú. (2004). Sentencia Exp. N.° 0004-2004-AI/TC. (Verificar fuente oficial para cita completa y acceso).
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